Appréciation stricte de l’intérêt à agir des associations
Cet arrêt du Conseil d’État concerne l’épineuse question de l’appréciation de l’intérêt à agir d’une association au regard de son objet. Mais pour bien en comprendre la portée, le contexte qui a conduit à son adoption mérite d’être connu (pour un rappel, v. rép. min. à L. Rossi, JOAN Q du 26 mars 2019, no 17306).
Contexte
Il s’avère que, de 1960 à 2001, les membres du Conseil constitutionnel ont bénéficié, sur la base d’une lettre non datée et non publiée du secrétaire d’État aux finances, adressée au président du Conseil constitutionnel de l’époque, d’un abattement fiscal pour frais professionnels au taux exorbitant de 50 %. Ce système a perduré pendant une quarantaine d’années. En effet, par une lettre – non publiée – du 16 mars 2001, la secrétaire d’État au budget du gouvernement de l’époque a abrogé cet abattement forfaitaire de 50 % pour les frais professionnels. En lieu et place, elle a institué au bénéfice des membres du Conseil constitutionnel une indemnité de fonction complémentaire à leur rémunération.
Requête en inexistence
Une association de contribuables a saisi le Conseil d’État afin qu’il déclare inexistante la lettre du 16 mars 2001. Elle considère, en effet, que le fait, pour la secrétaire d’État, de s’être arrogé dans cette lettre le pouvoir d’instituer une indemnité de fonction complémentaire au bénéfice des membres du Conseil constitutionnel et d’en fixer le montant constitue une violation de l’article 6 de l’ordonnance no 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel (traitements afférents aux deux catégories supérieures des emplois de l’État classés hors échelle) et de l’article 63 de la Constitution – lequel article renvoie à la loi organique la détermination des modalités de saisine du Conseil constitutionnel. Ce faisant, elle aurait porté une atteinte grave aux principes constitutionnels de séparation des pouvoirs et d’indépendance du Conseil constitutionnel. Le Conseil d’État rejette le recours de l’association en se plaçant non sur le fond du droit mais sur celui, procédural, de l’intérêt à agir.
Rejet de l’intérêt à agir
Pour ce faire, la haute juridiction administrative procède à une analyse fine de l’objet statutaire de l’association auteur du recours. Elle relève qu’aux termes de l’article 2 des statuts de l’association, celle-ci a pour objet social de « mettre en œuvre les articles 14 et 15 » de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, « d’encourager un esprit d’économie dans les services publics et dans les dépenses publiques qui doivent être limitées à l’indispensable », « de défendre, notamment par des actions en justice, les droits et intérêts collectifs ou individuels des citoyens et contribuables en matière de fiscalité, de dépenses publiques, de réglementation et contre toute forme d’abus de pouvoir » et de « lutter contre la corruption et les atteintes à la probité publique, par la réalisation et la diffusion de publications, par l’organisation de manifestations et réunions sur ce sujet, ainsi que par le recours à des actions judiciaires ». Le Conseil d’État considère qu’un tel objet « ne confère pas à l’association […] un intérêt lui donnant qualité pour demander l’annulation ou l’abrogation de la lettre du 16 mars 2001 de la secrétaire d’État au budget relative au régime indemnitaire des membres du Conseil constitutionnel ». Ce dont il résulte que la requête de l’association est irrecevable et ne peut, par suite, qu’être rejetée.
Pour faire simple, l’association avait essentiellement pour objet de lutter contre les dépenses publiques. Or, il ne va pas du tout de soi que, en substituant une indemnité – qui est imposable dans les conditions de droit, de même que la rémunération perçue par les membres du Conseil constitutionnel – à un abattement, la lettre de la secrétaire d’État a provoqué des dépenses publiques supplémentaires. Le lien entre l’objet associatif et l’intérêt à agir est ainsi loin d’être évident. La solution est donc cohérente, même si elle paraît aller à l’encontre de l’idée, généralement admise en doctrine, selon laquelle la jurisprudence administrative est assez libérale quant à l’appréciation de la notion d’intérêt à agir des associations (P.-H. Dutheil, Droit des associations et fondations, Juris éditions – Dalloz, 2016, no 23.158 ; pour une illustration : CE 4 mai 2016, req. no 396590).